《临时约法》：革命党给袁世凯的金刚箍

袁明军

《临时约法》：革命党给袁世凯的金刚箍

作者 端木赐香

      辛亥革命后，各省代表在汉口开会制定了《中华民国临时政府组织大纲》，并依此成立了南京临时政府。当时，孙中山在和同盟会负责人讨论组织临时政府问题时认为：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。”黄兴也支持孙中山意见。其实早在辛亥革命前，革命党与立宪派就曾为中国该实行何种政治制度展开过论战，梁启超提出中国处专制制度之下太久，人民还不具备实行民主政治的能力，须有一个过渡时期，最好是先搞开明专制，以训练人民的能力。革命党开始不以为然，但经过多次的辩论，革命党还是在一定程度上认可了这个观念，孙中山制定了分三步走的革命方略计划：第一步，军法之治，三年；第二步，约法之治，六年；第三步，宪法之治，永远。故《中华民国临时政府组织大纲》依照美国的政体模式, 实施总统制，给予了临时大总统以总摄全国军政事务的权力。但随着形势的发展，当看到总统“非袁莫属”时，尽管孙中山等人清楚地知道，国家处于“非常时代”，非总统集权不可，但为了限袁，1912年3月，在没有袁世凯的北洋势力代表参与的情况下，由同盟会会员（革命党）33人、立宪派8人组成的南京临时参议院匆忙制定了以责任内阁制代替总统制、以限袁为根本目的的不切实际的《临时约法》。据孙中山的秘书张竞生回忆，在参议院制定《临时约法》时，孙中山曾指示：“我们对袁世凯，要讲究方法，把他紧紧套住。”“这是给孙悟空戴上金刚箍，使他不能随便作怪。我们虽有革命勇气，但经费支细，各省督军大都各自为政，所以现在只好利用袁世凯。希望他能将对抗民国的因素，转化为拥护民国的因素。这是种利用，危险性也很大的，只要我们能够团结一致，他虽有野心，也不能不考虑全国人民的意志，因而也就不能不在我们控制下办事。”当然，对于公众是不能这样解释的。孙中山在1913年的一次演说中说：“至于政府之组织, 有总统制, 有内阁制之分。法国则内阁制度,美国则总统制度。内阁若有不善之行为, 人民可以推倒之, 另行组织内阁。总统制度为总统担负责任，不但有皇帝性质, 其权力且在英、德诸立宪国帝皇之上。美国之所以采取总统制度, 此因其政体有联邦性, 故不得不集权于总统, 以谋行政统一。现就中国情形论之，以内阁制为佳。我的国民, 莫不主张政党内阁。”这和此前的“断非此非常时代所宜”差距之大令人惊叹。更令人惊叹的是，1912年2月15日，袁世凯已当选临时大总统，可3月11日签署公布《临时约法》的，却是已经被参议院批准辞职的卸任总统孙中山，这在世界宪法史上都是极为奇特的现象。

       下面我们来看看基于如此目的制定出来的《临时约法》的主要内容。

       《临时约法》规定，临时大总统代表临时政府总揽政务，统率全国海陆军，制定官制官规，任免文武官员，“国务员辅佐临时大总统负其责任”，但同时又规定，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之。”（副署即在正职人员签署之后连同签署）。而对总统与国务总理及其他国务员各自的职权和相互关系却没有明确规定，这就将临时政府规划成了一种二元的畸形政治体，造成了总统和国务院在宪法权力上的对峙，为后来的府院之争埋下了隐患。鲍明钤先生在《中国民治主义》一书中对此的评价是，“这种体制除了在总统和总理之间产生经常性摩擦, 则一无所能。”

       为进一步限制袁世凯，基于当时革命党在议会中占多数的现实，在把主要权力赋予了内阁的同时，《临时约法》中更通过扩大议会的“同意”权等来制约和对抗总统、内阁的行政权力。《临时约法》除赋予参议院“议决一切法律案”、“受理人民之请愿”等权力外，还使其具有如下权力：一、对临时大总统行使的重要权力，比如对国务员和外交大使公使的任命，具有同意权和最后决定权；二、可以提出质问书于国务员（国务总理和各部总长），并要求其出席答复；三、有对总统与国务员的弹劾权等。这些规定，使参议院一身兼有立法、民意、制宪三大机关的性质，却没有对参议院进行限制，没有设置行政当局对国会的制衡（如解散权），致使后来国会议员肆无忌惮，一方面行使职权时不顾后果，一意反对；另一方面是其自身的腐败愈演愈烈，最终以曹锟贿选的丑剧宣告了自己的灭亡。

       《临时约法》如此这般“创造性”的设计，为民国初年的政治造成了很大的混乱。据统计，从1912年北洋军阀集团首脑袁世凯就任中华民国临时大总统到1928年北洋军阀彻底退出民国政治舞台的十六年中，民国政府更换了九次元首（不包括由国务院摄行总统位的三次在内），约五十届内阁（国务院）。就是同一个内阁，死而复活，活而又死者，亦屡见不鲜。内阁最短的只有六天，甚至还出现过两次一人内阁（即除国务总理外，各部总长全部辞职或不到任）。有一位内阁总理，上午就职签署文件，下午即逃之夭夭。

       无论国家“家底”有多厚，都不可能经得起如此这般的折腾，何况民国从大清接手的是一个外债数额巨大、国内矛盾重重的烂摊子。这样折腾的结果正如孙中山在民国七年(1918年)《建国方略》自序中所描述的，“夫去一满洲之专制，转生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚。于是而民愈不聊生矣！”

    “民愈不聊生”外，革命党分散、削弱、架空袁世凯权力，维护革命党人的既得利益的目的达到了吗？从其运行结果来看，“架空袁世凯”的目的是达到了，可革命党的利益却并没有达到很好的维护。长期处于一种混乱状态，国家利益都得不到保护，何况革命党的利益呢？

       下面我们就来看看这样一部《临时约法》，给政府带来了怎样的灾难。诚然，造成这种混乱局面的原因是多方面的，但与这部因人而设、严重缺乏可行性的《临时约法》不无关系。

       （一）勉强支撑了三个月的唐绍仪内阁

     1912年1月1日，中华民国成立。一下脱离了在中国运行了二千多年的帝制，从大总统到普通民众，思想上都很混乱，许多人都不知道这没了皇帝的日子该怎么过，都督们也为“没有了皇帝该不该效忠、效忠于谁”之类的问题所困扰，在这种情况下，急需有一个既能融合各方意见、整合各方力量而又极具亲和力和权威性的领导人出现。遗憾的是，现实中根本没有这样的理想人选，最接近的人选可能就是袁世凯了。于是“非你莫属”的袁世凯成为了临时大总统。

        接下来，国务总理成为了各方争议的焦点，挑来选去，革命党和袁世凯都认可的唐绍仪有幸成为了民国的第一任总理。

        从袁世凯来说，唐绍议和他在朝鲜十年患难与共，归国后当袁世凯编练新军及在山东、直隶实施新政时，唐绍仪一直是其得力助手，袁世凯对唐绍仪有提携扶持之恩，二人有近 30 年的私交，袁认定唐是自己人。而革命党从党谊方面也认定，唐不是外人——南北和谈时，唐就倾心革命党了。后来，唐绍仪还加入了同盟会。

        对熟悉皇帝与军机大臣之从属关系的袁世凯来说，尽管《临时约法》给自己设置了诸多不便，国务员对大总统有副署权，但总统总揽政务，国务员只是辅佐总统负其责任，由唐绍仪当总理，一切都好办：唐绍仪是自己多年的老部下、好兄弟，一定还和以前一样，会按自己的意愿行事，还是自己说了算，原先的大清公司，光绪亲政后不还是慈禧太后掌权吗。可唐绍仪12岁就留学美国，西方的法制精神对他影响很大，他的想法和袁世凯大不一样：原先我是你袁兄的属僚，我当然听你的，可现在是内阁负责制，我当然要按《临时约法》做有实权的总理。唐绍仪挑选宋教仁、蔡元培、陈其美等同盟会骨干成员为内阁成员，担任农林、教育、工商总长，使同盟会会员在政府中占据多数，被称为“同盟会中心内阁”。而对于袁世凯的决定，他认为不可行的即行驳回，甚至经常在总统府与袁世凯争得面红耳赤，以至于总统府的侍从武官看到，每每私相传曰：今日唐总理又来欺负我总统了！袁世凯有时忍无可忍，对唐绍仪说：“我们是没有几天好做的，这个位置早晚要让给你们的”；或者干脆直言：“我老了，少川（唐绍仪字）你当总统吧！”

        如果唐绍仪有足够的权威性，国务员们都听命于他，让袁世凯成为实实在在的挂名总统，事情也好办些。可北洋集团出身的国务员们，原先都是袁世凯的部下，在没有了皇权之后，对袁世凯都是选择性的听从，怎么可能会把唐绍仪这个总理放在眼里，在国务会议上，陆军总长段祺瑞、内务总长赵秉钧等经常和唐绍仪吵架，后来干脆不参加国务会议，有事直接找袁总统去。这就形成了一种二元制管理上的混乱。

        这还不是最重要的，一个政府，必须要有一个较好的财政支持。可自从革命后，各地方政府都乘机不上交赋税了，县款不解于省，省款不解于中央。1913年，各省承担解给中央的款项是3250万，实解不过560万。而据财政部报告，从1912年到1913年底，各省实解才260万元，也就是说，1912年的中央政府几乎没收到地方上缴的赋税。政府所能依靠的，只有外国人管理下的海关。而海关收入还不够支付给西方列强的赔款及借款利息，政府入不敷出，陷入了严重的财政危机。怎么办？除了借款还能咋办！可钱却不是那么好借的。此前，南京政府刚成立时，就称“中央财政匮乏已极”，孙中山就曾找英美日等国商量借钱，但洋人不相信其能够控制局势，不认为南京政府有借钱的资格，没借给他。现在换成袁世凯借钱，袁世凯是他们心目中“能负责任的中国政府”，如果条件合理，倒也愿借。问题是袁政府借款数额巨大（2500万英镑），英、美、德、法四国银行团遂召开专门会议，制定了包括监督原则在内的严苛条件：对2500万英镑的借款有“优先权”（即今后未经银行团允许，不得向他国借债）、此项借款要以盐税为担保。唐绍仪很生气，想要“以夷制夷”，就私下与俄国政府支撑的一个银行团签订了一个百万英镑的贷款合同。有“优先权”的四国银行团马上抗议，百万英镑贷款合同只好作废。对四国银行团的这种霸道，唐绍仪不愿接受，他将与四国银行团谈判的重担甩给了财务总长熊希龄。熊希龄好不容易谈成了，四国银行集团同意先垫支三百万两，解中国政府的燃眉之急。可国会议员们却痛斥这是“亡国借款”，按照《临时约法》的规定，唐总理遭到议员们的群起责问，被大骂失信于国民，是个“亡国总理”。唐绍仪很受伤。后来又因为 “王芝祥督直”事件，袁世凯和唐绍仪又闹得很僵，唐绍仪两头受气，干脆扔掉做了不足3个月的民国首任内阁总理的帽子，辞职不干了。

        议员们为啥这样做呢？是爱国吗？

        这里我们对民初的国会作一简要交待。民初国会，取美国制，上下两院，也就是参议院与众议院。1912年底到1913年初，进行了第一届国会选举，参议院按省区分配名额，总计274人（有些地方未选出，实际只有263人）；众议员按人口多寡分配名额，总计是596人。两院合计859人。当时被媒体戏称为“八百罗汉”。这些人中的大部分根本不懂也不关心政治，心中装着的只有自己的利益。他们一上任就为自己定了次长（副部长）级待遇——每月五百元大洋，骤然富贵后，第一要紧的事就是往八大胡同（北京红灯区）里钻，炒得北京妓女的股价比现在的股市还性奋。被《临时约法》赋予了极高权限的国会里大都是些这样的人，国家想不乱都难！

        对议员们的作为，美籍华人史学家唐德刚先生是这样评价的：“八百罗汉”在民初的中国大闹天宫，真是开得个天翻地覆。但是他们谁也不代表，就代表了自己的钱途与嫖劲儿。。

       （二）装病躲开的陆徵祥内阁

        唐绍仪内阁解体后，经参议院通过，陆徵祥出任国务总理。但因为没有达到革命党独立组阁的要求，革命党阁员纷纷辞职，而陆徵祥向参议院提出的补充阁员名单他们又拒绝通过。眼看革命党阁员捣乱得连个内阁也组不成，许多有识之士对参议院的行动多有微辞，甚至认为总统可以解散参议院。后来连老革命章炳麟也看不下去了，出面替袁世凯叫不平，他联合数人致电副总统黎元洪，中心意思是：中国快要被瓜分了，原在中国政府无能力；中国政府无能力，原在参议院筑室道谋。他们名曰议员，实为奸府。前清之亡，既在立宪，俯察后来之祸亦在共和。请联合各都督协商，给袁大总统便宜行事之权！军警势力也痛骂参议院不顾国家危急瞎捣乱，“应武力解决之”。

        在如此的压力下，参议院才通过了陆徵祥的补充阁员名单，内阁总算是组织起来了。可参议院又找理由弹劾陆徵祥，逼得陆只好称病告假，不再出门上班。民国的第二任内阁，就这样流产了。

        陆徵祥虽然没有怎么做总理，但在他的任上，发生一件重要的事情——张振武案！

        张振武是湖北武昌首义的头领之一，自持革命有功，贪污腐化，“怙权结党，桀骜自恣”，在湖北处处和副总统黎元洪作对，黎元洪要求袁世凯邀请张振武北上，随后电请袁世凯将张振武“立予正法”。袁世凯在确认了这是黎副总统的真实意思后，让军政执法处处长陆建章对张振武执行了枪决！

        如此未审而决的做法，令举国哗然。参议院议员们想要走弹劾之路。但是，具体弹劾谁，袁总统？黎副总统？还是陆军总长段祺瑞？都弹劾还是弹劾其中的几个？议员们却无法达不成一致。最后连个意向统一、能满足法定人数的弹劾案都立不起来。议会之混乱从中也可见一斑。

       （三）闹出宋案的赵秉钧内阁

        陆徵祥内阁胎死腹中后，袁世凯任命赵秉钧为代理国务总理。赵是袁的心腹，大事小情皆请示袁世凯。如果能这样走下去，在袁世凯的一元化领导下，民国或许能平稳一段，可惜的是，1913年3月，发生了至今还是一笔糊涂帐的宋教仁被杀案！由于受到了“宋案”的牵连，赵秉钧几次要求辞职避嫌，袁世凯准其请假，让段祺瑞代其理事。

        紧随其后，1913年 4月，又发生了善后大借款案。由于政府财政吃紧，袁世凯政府一直在与英法德俄日五国银行团（原为美英德法四国银行团，后日俄加入，1913年3月19日美国政府认为银行团以监督中国财政为条件不妥，宣布退出六国银行团）谈善后大借款，1913年 4月26日好不容易谈成了，革命党议员却说大借款没有经过国会同意，贷款条件太苛刻，袁世凯是卖国。袁世凯让代理总理段祺瑞到国会答复质询，有人跳到凳子上大骂袁世凯，有人拍桌高叫打倒袁世凯，更有人拿着墨盒直接向段祺瑞投掷！

        那么大借款到底是否经过参议院同意呢？这从袁世凯1913年5月2日发给众参两院的咨文中可以看出：“上年九月间，曾经国务会议拟定借款大纲，于十六、十七两日赴参议院研究同意以为进行标准。唇焦舌敝，往复磋磨，直至岁杪，合同条件，大致就绪。当于十二月二十七日出席参议院，先将特别条件逐条表决，正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息……要求增加半厘，只得暂行停议……赓续磋商，尚幸稍有进步。利息一届，该银行团允仍照改五厘，其他条件亦悉如十二月二十七日通过参议院原议。事机万变，稍纵即逝……遂于二十四日与该银行团双方签订草合同，复以二十六日签订正合同……查此项借款条件，业于上年十二月二十七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明议事录内，自系当然有效。”可见是经参议院同意过的。

        面对如此的“刁蛮”国会和内阁窘态，一些人主张取消国会和内阁，由大总统“以便宜行事”。如章太炎等人就曾呼吁：“借款不决，东使西行，处分支那，已在商议，往返四月，势即瓜分。原其借口，在中国政府之无能力；政府之无能力，在参议院之筑室道旁，议在锥刀，破文拆字，用一人必求同意，提一案必起纷争。始以党见忌人，终以攻人利己。……名曰议院，实为奸府。时不待人，他族入主。当是时，议员已各鸟兽散矣，尚能为国民任责任耶？追念前清之亡，既由立宪，俯察后来之祸，亦在共和。迩来南北智士，佥谓改定《约法》，尚待来年，急在燃眉，岂可坐俟。大总统总揽政务，责任攸归，此存亡危急之倾，国土之保全为重，民权之发达为轻，国之不存，议员焉托？宜请大总统以便宜行事，勿容拘牵《约法》，以待危亡。”

        如此窘迫之下，政府能安心干事吗？

       （四）熊希龄内阁及其后

    1913年4月8日，第一届国会在北京开幕。7月12日，国会推举的宪法起草委员60位委员中，国民党员超过半数。鉴于《临时约法》一年多来的种种不便，袁世凯要求参与制宪，以便以后自己可以合法的的行使权力，可国会对于他的要求置之不理，宪法起草委员会亦拒绝了其参与制宪的要求。尤令袁世凯生气的是，10月4日，宪法会议公然侵犯大总统对法律的公布权，在通过《大总统选举法》后自行公布；10月22日，袁世凯想派人“对于民国宪法欲有所陈述”，也被宪法会议以无关人员不得出席或列席制定宪法的会议回绝。制定宪法这样的根本大法本该兼听博采，即使普通公民的意见都应该仔细倾听，更何况是作为主要执行者的大总统！国会如此的意气用事，袁世凯能答应吗？

        袁世凯只好通电各省民政长官，认为革命党的议会专制有害于政府，导致临时政府一年之内三易内阁，陷于无政府地位。同时举例说明，美法制订宪法时，总统都可以参与其中的。各省长官看到通电，多主张解散国民党，恰巧此时在南昌发现了赣督李烈钧与国民党议员徐秀钧的往来密电，密谋革命后，南北割据，还说这些意思乃该党议员一致同意云云。袁世凯借此下令解散国民党，并取消国民党籍议员资格438人。

        袁世凯的做法引起了两院议长的不满，于1913年11月13日声明，由于议院不足法定人数，不能开议，不得已于14日起停发议事日程等。一看国会不干了，袁世凯干脆解散了国会。

        尽管袁世凯有不得已的苦衷，可不管怎么说，他的做法确有违法之嫌，因为根据《临时约法》，总统没有剥夺全国和各省议员当选资格的权力，更无权解散国会。这引起了7月31日才任总理的熊希龄不满（赵秉钧于1913年5月1日辞职），而熊希龄的裁军废督、虚省设道等政治体制改革又推行不动，遂于1914年2月12日辞职。孙宝琦被任命为代总理。

        解散国会后，袁世凯组织人马制定通过了《中华民国约法》，给自己量身定做了美式总统制，从制度上成为了有实权的大总统。

        正当袁世凯想要好好过一把总统瘾的时候，小日本给袁世凯扔过来一个“二十一条”。其中最可恶的第五号条款是，要求聘用日本人充任政治、财政、军事顾问，而且在某些时刻日本顾问有权作出决断。

        这分明是想让中国成为日本的殖民地。袁世凯震怒，也很慌恐，马上召集外交总长孙宝琦、次长曹汝霖和徐世昌、段祺瑞、梁士诒开会，陆军总长段祺瑞主张和日本开战，袁世凯问他如果真打起来，军队能支撑多久，段祺瑞说估计只有三个月。袁世凯只好决定先行谈判。为了谈判方便，袁世凯让性子慢而多礼的陆徵祥代替孙宝琦出任外交总长，去和日本人磨，能拖多久就拖多久。

        在拖的同时，袁政府大打外交战术，故意向英美等国驻华使节泄露日本的要求及谈判情况，出于多方面考虑，西方媒体和政府开始对日本施加压力。日本担心夜长梦多，引起国际干涉，最后终于同意撤回第五号条款，但逼使袁世凯接受了其它条款。过后，袁召集副总统、国务卿、政事堂左右丞、参谋总长、各部总长、各院院长、参政院参政、外交次长等开会，袁声泪俱下，要求高管们勿忘国耻，卧薪尝胆，埋头十年，或可再与日本抬头相见！如不好好干，恐十年之后，中国之危险会甚于今日。

        可不管袁世凯如何表白，日本人搞臭袁世凯的目的达到了：无论什么原因，作为一个国家元首，内政乱糟糟，外交又如此，如何服众呢？袁世凯的形性一下子大打折扣。

        袁世凯很是焦虑，想要尽快树立新形象，于是有智囊就给他策划上了：称帝。就这样，袁世凯扭扭捏捏地走向了称帝的不归路。

        袁世凯没有想到，他这是引火烧身。由于民国这几年来乱象不断，有相当一部分底层民众确实感觉还不如有皇帝的时代，比如湖北商民裘治平就曾上书云：“共和幸福不如亡国奴，曷若暂改帝国立宪，缓图共和。”作为百姓来讲，他可以不管紫禁城里坐的哪个东西叫啥，只要不打仗，能安静的过日子就行。可民国和清朝相比，不是安静了，而是更乱了，他们真心希望有个皇帝出来，控制一下局面。但当时的形势下，没人有资格做皇帝，包括袁世凯，因为底层民众并没有话语权，有话语权的人们几乎一边倒地反对袁世凯称帝。非北洋系的南方都督们，比如唐继尧、陆荣廷等，原本就对袁世凯不放心，担心袁世凯把他们铲除，袁要做了皇帝，他们心里更没底了，当然不会同意袁称帝；北洋系的元老如段祺瑞、冯国璋等，如果行总统制，他们还有希望做总统，如果行帝制，不但没有做总统的希望了，以后还得天天给袁家提鞋。这怎么成？梁启超等立宪派原先是主张君主立宪的，但现在他们也认为既然已经共和了，就不要再回去君主立宪了。所以尽管袁世凯所要做的是立宪皇帝，比大清的皇帝权力会小许多，可各种势力都在反对，他注定是当不了皇帝的。当袁世凯宣布称帝后，南方都督们纷纷乘机向袁世凯发难，宣布独立，北洋军头们则大多持一种看热闹的局外人态度，袁世凯完了。1916年6月6日，袁世凯在内外交困、众叛亲离中死去。

         后袁世凯时代，会好吗？